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【投書】盡快為土地利用失序止血,國土計畫不應因人為風雨延宕實施
在國土計畫系統下,將農地劃為農業發展地區,將損及農民權益?在國土計畫劃設功能分區圖的最後階段,地方傳出異音,成為近日熱議話題。圖為雲林虎尾一帶的農地景觀。(攝影/楊子磊)

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近日關於國土計畫應該延遲實施的呼籲,不時跳出螢幕畫面或是傳入耳中。這些要求延宕實施的訴求,不管是產業用地不足或是農民擔心土地利用受限等等,究竟是否合理?未有人深究。因此本文嘗試從國土計畫系統有別於既來國土管理機制之處出發,檢視這些檯面上的訴求以及國土計畫的全面實施是否有延宕的必要。

目前檯面上主要的爭執點,集中在部分直轄市、縣市主張作業不及,也有如桃園市與雲林縣主張產業用地劃設不足,更有主張被劃進農業發展地區是傷害農民權益,進而有農民權與特別犧牲的說法。回應這些質疑前,首先要釐清《國土計畫法》到底怎麼規定的,想達成什麼目標以及如何運作。畢竟,一些前述質疑的答案其實就隱身其中。

國土計畫系統的基本特徵與運作邏輯

目前的《國土計畫法》雖是在2016年公布,但實際上我們對國土利用失序與不合理的檢討,早就超過20年。當年,無論是想採既有《區域計畫法》修正案或《國土計畫法》草案,都是為了改正非都市計畫土地管理長年遺留下來的系統性問題與弊病。

《區域計畫法》留下的主要弊病,可以簡略整理如下:

  1. 對於都市計畫以外地區(非都市土地)從未進行調查、規劃,即以個別土地為單元,編定土地使用類別後控管。這導致個別土地編定的使用類別自始可能與該土地適合的使用方式無關,甚至與土地使用人的需求相互矛盾。
  2. 非都市土地以地籍上的單筆土地為控管單元,無視鄉村地區土地利用方式的高度混用可能,以及非都市土地地形多變可能容許不同位置不同利用方式的可能性。這在非都市土地的控管上,往往導致與鄉村(尤其山區與離島)生活需求無法對接,而衍生不合理的管制
  3. 編定使用的土地類別過度強烈具有目的事業導向,欠缺使用相容性思考,導致民眾在土地使用上容易動輒得咎,或是受到過度之限制。再加上政府有限的執法能力,衍生土地利用上大量脫法(指為避免適用法律的強制規定,以迂迴、規避、鑽漏洞的方式來達成法律禁止的效果)與違法行為。
  4. 土地利用的轉變,無論採變更編定還是開發許可,皆與區域計畫脫鉤,導致區域計畫對於土地利用的引導,全面失去作用。
  5. 區域計畫對於各事業部門計畫欠缺協調與調控能力,而對於都市計畫的發展,也無法就城鄉發展模式的區域觀點進行成長控管。
為了處理前述問題,國土計畫系統確立了先以國土功能分區定下使用基調,在其後施以鄉村地區整體規劃以落實調查與實質規劃的執行步驟,來嘗試做到適地適性、因地制宜的土地利用管理。(註)
參考《國土計畫法》第22條第32條第1項,另參考「國土計畫法施行細則」第5條
但如此一來對於土地利用的分區與控管,都必須回歸到經過合理調查與擘劃的地方層級國土計畫,才能避免土地運用流於恣意與零星個案遍地四處開發的弊病。相對地,此運作機制在設計上也規範了一段至少5年(通盤檢討週期)的穩定期,而不輕易允許隨時變更,使民眾對於自己與四周土地的利用方式,依法能夠有效掌握,而不會因為個案變更的許可或駁回,而有朝令夕改的困惑。

也因此,國土功能分區的劃設並不是在各該地方層級國土計畫外的獨立作業,而是依據各地方政府依法公告實施的地方層級國土計畫內容,將之據以落實於現地。換言之,國土功能分區的劃設必須符合地方國土計畫內容的指示,最多只有在地區邊緣因為配合地籍或者現地實情,得以酌予修正,而不可以違背其所依據的地方層級國土計畫。

其次,對於土地採用功能分區方式納管,強調土地利用相容性的觀念,避免土地利用方式受限於強烈目的事業導向
即申請變更編定之前提,為興辦事業應先經核准,依照「非都市土地使用管制規則」第30條至第30條之5規定,興辦事業核准前,應先徵得變更前及有關機關之同意;其變更使用面積超過「非都市土地使用管制規則」第11條規定一定規模應辦理使用分區變更者,應經內政部區域計畫委員會之審議同意。
的管制內容,而在不變動分區情形下獲得混用與多功運用的可能性,使土地所有權人或使用人的土地利用彈性增加,並得以貼近鄉村地區土地使用的真實需求。因此,依照今年(2024)4月預告的「國土計畫土地使用管制規則草案」第5條規定,過去大家習以為常的農牧用地、林業用地、窯業用地與4種建築用地隨著其他編定用地種類皆已消失,取而代之的是更具有彈性的功能分區管制項目。(註)
參考「國土計劃土地使用管制規則草案」附表一(即「國土保育地區、農業發展地區、城鄉發展地區容許使用情形表」)。
藉此,過去被土地編定種類嚴格限制的使用方式,透過政府同意的機制轉化而獲得彈性,避免過去在特定土地編定種類下,一些使用方式自始就被排除在外。
至於功能分區的劃設,為克服前述以單筆土地為單元做法的流弊,則允許各地方政府在辦理調查後,可以依照等高線、道路線或地籍圖界線折點,依職權辦理分割,使個別土地的可利用性,進一步貼合適地適用,更能因地制宜。而為了維護區域計畫時期土地使用人的合法權益,就既已合法的土地利用,即便在國土計畫實施後位於不得為如是使用的分區之內,仍可以合法地繼續原本使用方式,而不會因此轉為違法。(註)
參考《國土計畫法》第32條第1項:直轄市、縣(市)主管機關公告國土功能分區圖後,應按本法規定進行管制。區域計畫實施前或原合法之建築物、設施與第23條第2項或第4項所定土地使用管制內容不符者,除准修繕外,不得增建或改建。當地直轄市、縣(市)主管機關認有必要時,得斟酌地方情形限期令其變更使用或遷移,其因遷移所受之損害,應予適當之補償;在直轄市、縣(市)主管機關令其變更使用、遷移前,得為區域計畫實施前之使用、原來之合法使用或改為妨礙目的較輕之使用。
相對地,為了解決過去政府與民間在不確知用途下,就事先圈地或浮濫規劃都市計畫,國土計畫系統要求土地需求都必須核實規劃,也就是必須先證明5年內會開發,才可以圈地成為城鄉發展地區第2類之3(城2-3),作為開發預備地,以落實成長管理。因此,開發案都需要先能提出有效的計畫,例如事業興辦計畫或是(官方的)部門計畫,才能在國土計畫系統被有效先期協調並確認需求或審議。(註)
參考《國土計畫法》第17條:
各目的事業主管機關興辦性質重要且在一定規模以上部門計畫時,除應遵循國土計畫之指導外,並應於先期規劃階段,徵詢同級主管機關之意見。
中央目的事業主管機關興辦部門計畫與各級國土計畫所定部門空間發展策略或計畫產生競合時,應報由中央主管機關協調;協調不成時,得報請行政院決定之。
第1項性質重要且在一定規模以上部門計畫之認定標準,由中央主管機關定之。

以下,我們可以運用上面整理的基本觀念,回過頭來檢視近期被用來要求延遲實施國土計畫的爭點。

爭點1:劃設工作做不完、產業用地劃設不足?

關於推延國土計畫實施的常見原因,有主張劃設工作做不完,或是地方政府主張產業用地劃設不足。由於這兩種都直接涉及國土功能分區劃設作業,因此就放在一起討論。

首先,就作業不及來說,事實上縱使《國土計畫法》有部分子法未公告實施,但劃設分區作業相關法規早已齊備。因為是初次辦理分區劃設,目前各地方政府任務只是要把區域計畫下(也就是現行)合法狀態過渡到國土計畫系統。

況且因為是依照先前已經公告實施的各地方層級國土計畫辦理,如前言,頂多只涉及地方層級國土計畫所指示的分區範圍邊緣如何修正。若此事涉及民眾對於土地未來受限情形不明而有疑慮,則過去幾年內政部國土管理署持續辦理相關人員教育訓練,且到今年4月土地使用管制規則預告後,資訊都完全上網公開,地方政府竟無法有效讓民眾了解,實在無可理解。尤其以全國土地涉及問題最複雜的花蓮縣都能早就繳交並通過分區圖來看,分區劃設工作無法完成根本是推託之詞。

尤其,現階段因為還適用《區域計畫法》,如若民眾有意變更使用方式,仍可申請變更編定或是開發許可,一旦獲准後即可安心過渡到國土計畫下。整體而言,這對於分區劃設作業都無影響,又為何會有作業不及的問題?

至於桃園市與雲林縣爭執產業用地劃設不足,其實也是假議題。如前所言,未來產業用地需求因為不再有產業專用的用地種類(丁種建地
依「區域計畫法施行細則」規定,劃分為11種使用分區的非都市土地,其下編定19種用地別,其中「丁種建築用地」為供工廠及有關工業設施建築使用者。
),在國土計畫系統裡除非是重大、臨時的建設案,都要先在各地方層級國土計畫中,依照5年內實際需求(例如工業部門計畫)指示劃為城2-3。

如果認為現在要劃設分區時產業用地不足,理解上也只能說是城2-3在各該地方層級國土計畫中未充分預留。換句話說,如果問題出在桃園與雲林的國土計畫中對於城2-3預留不足,必須先去修正桃園和雲林的國土計畫後,依據修完的各該國土計畫才可以劃設(想要的)城2-3,而不是放著已經公告生效的地方層級國土計畫不理,只要足額產業用地。

爭點2:國土計畫如何保障農民權益?
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在繳交國土功能分區圖的最後階段,許多農業縣市聲稱將農地劃為農業發展地區將損及農民權益。圖為雲林西螺一帶的農地。(攝影/林彥廷)
在繳交國土功能分區圖的最後階段,許多農業縣市聲稱將農地劃為農業發展地區將損及農民權益。圖為雲林西螺一帶的農地。(攝影/林彥廷)

另外常被提及的問題就是關於國土計畫下,農民權益如何保障的質疑。

若純從土地利用的角度看,既然現在合法的權益過渡到國土計畫系統後仍受相同保障,所謂農民不願意被劃入農業發展地區各子分區、分類的問題,到底問題出在哪裡,實在耐人尋味。

而前述問題一直跟農民權益綁在一起,甚至名之以農民權,也有民代認為只要土地劃進農業發展地區就是特別犧牲,應該獲得國家的補償。若把這樣的論述連結回前面關於農民就其土地權益在實施國土計畫前後變化情形來看,可以看出真正被主張損及農民權益之處在於,農地偏低的價格以及農地是否可以不做農業使用。

正視這兩個問題時,我們可以先問,如果農民因為不滿意農地的價格,就希望自己的農地是建地,那麼空間規劃上追求合理的因地制宜與適地適用,又到哪裡去了?那又何必做空間規劃?尤其若周邊的土地還是維持農業使用,我們真的要把農業環境中單獨一筆土地變成建地嗎?

這裡牽涉的是建立國土利用秩序的問題,因為土地在空間上是相連的,一筆土地的利用與周邊環境有關,這甚至包含土地利用造成的遮蔭或是汙水排放,也因此才會發展出環境影響評估制度。至少,在保障其他想要維持農業使用的環境中,鄰人一樣也可以主張鄰近土地所有權人或使用人,不要對其土地做出妨礙他人農業使用之舉。所以,無論是在都市計畫區內、區外,空間規劃上的課題從來都不是就單筆土地觀察的。

反之,如果有農民純粹只是想要脫農,不管原因是否出自貧窮,這根本無涉農民權的問題。尤其現行法與《國土計畫法》都仍容許申請建築農舍,何還來轉成建地的建築需求?難道是著眼於大規模、大量體開發?如果是這樣,這適合出現在農業運用的地區嗎?更何況,這如前所言,絕不會是農民的權益。

進一步來看,農民就所有或使用農業運用土地,為了維護農業利用受有一定限制時,這就是特別犧牲,就應該要國家補償嗎?按農民利用農地之耕作成果,獲益自有高低,但是因此致富者也非少數,更何況若不想當農民尚可把土地處分給願意接手的人。因此,無論土地的可使用與可以自由處分的權利,都沒有被剝奪,更何況台灣還停徵田賦,有特別犧牲嗎?

另外,如果著眼於大量農民限於貧困的現象而要提供幫助,不會是拿土地這個不直接相關因素當成工具,自也不會是適合的藉口。這反倒是農政系統必須去思考如何從農業法制有效協助農民,如果問題出在耕地面積過小,則可能成為檢討繼承法制的機會。社會福祉面就該從社福法制求之,而不是拿著有限資源特性而必須一定程度社會化的土地產權來談農民權益。

檯面爭議多為假議題,應盡速為國土利用失序止血

從上面提及目前風風火火企圖延遲國土計畫實施的主張觀察,就個人來看,都有重大的論述瑕疵。而且,農民保障與農地農用的問題,現在就已存在,並非源自國土計畫的實施。因此,看來更像是一種借題發揮的情形。如果這樣的論述成立,其實問題根本不只是延遲國土計畫系統的推動,而是根本性地否決國土計畫的實施。至於作業不及與產業用地不足的問題,則實際違反行政紀律或是《國土計畫法》明訂的規範。

嚴格來說,空間規劃的目的就在建立特定空間範圍內使用的秩序,藉以使空間的利用不要互相扞格。國土計畫與國土利用秩序的建立,與此並無不同。但是,正因為如此,事實上不存在完全自由而全無限制的土地利用。理論上,我們可以要求在規劃時,落實由下而上進行規劃,盡量周延地考量土地上人與事物的關聯。但是,就其結果,限制必然存在。然而這些限制不至於失衡(例如違反比例原則),限制也不至於過重到接近剝奪權利,這些都還不會是特別犧牲,也都不會是國家補償義務的原因。

農民權益的保障當然重要,但是,一個國家內部各種事務的執行與制度的創設,有一定的分工。對農民保障的缺口,要由農政與社福系統補上,而不是拿這個因素去卡住國土空間利用的規劃與納入控管。

簡言之,縱使個人對於國土計畫系統也有諸多質疑,但是至少檯面上這些爭議,就個人觀點來說,大概都是假議題。對於大多數人,現行法所帶來的桎梏早該卸下,而看著諸多住在偏遠山區與離島的人們,再拖著不讓《區域計畫法》落日,都是在既有快50年的傷害上繼續製造傷口。

台灣現下國土利用秩序蕩然,區域計畫系統機能衰敗,其實是在國土問題上止血的時刻。就此來說,國土計畫系統順利準時上路是一件重要的里程碑,而後續的鄉村地區整體規劃也才能真正跟上,以落實合理控管的目標。檯面上的風風雨雨,如果是真正該處理的實質空間課題,那當然要盡快處理,那麼該延遲國土計畫的推動就延遲。但是,當被提出來的這些爭點盡是些假議題,那麼,國土計畫的實施因為這些政治作用導致延遲,對國土利用的失序無以盡快止血,都只是對國土與全體國民的加深傷害罷了。

※本文作者戴秀雄為政治大學地政學系副教授。

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